关于人大代表视察内蒙古森工集团
棚户区改造情况的报告
市人大常委会人大代表视察组
(2014年8月26日)
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据人大常委会2014年工作安排，市人大常委会组成以金海副主任为组长的人大代表视察组，于7月31日至8月1日重点对内蒙古森工集团棚户区改造海拉尔项目区、牙克石项目区建设情况开展了人大代表视察，视察前对人大代表进行了视察培训，现将有关情况报告如下：
一、森工集团棚户区改造工程总体情况
(一)棚户区改造规模和方式
内蒙古森工集团棚户区改造工程规划改造总规模152600户，其中，2009-2013年上级下达计划131904户，2014年申报改造计划10941户，2015年拟申报改造计划9755户。工程计划总投资74.66亿元,其中，中央补助19.78亿元，自治区补助13.19亿元，企业自筹配套13.66亿元，职工个人承担28.03亿元。按照国家林业局、住房和城乡建设部等五部委《国有林区棚户区改造工程项目管理办法》（暂行）规定：棚户区改造所需费用施行政府扶持、企业自筹、职工合理负担相结合。棚户区改造中央和自治区政府补助额度以50平方米标准核定，其中，中央补助300元/平方米（即每户1.5万元），自治区人民政府配套200元/平方米（即每户1万元），户型面积超出50平方米以上部分不享受政府补助，企业自筹资金和职工个人出资由森工集团依据各地实际情况合理确定标准，并可结合投工投料解决。森工集团在具体实施中按50平方米配套300-400元/平方米执行，建设成本中除国家、自治区、企业三级配套外其余部分由职工负担。改造范围是拥有棚户房的森工集团职工。改造方式是拆旧建新或对原建筑结构完好，具有改造价值的楼房和平房进行维修改造。
在实施棚户区改造过程中，森工集团回应职工意愿，在向国家和自治区有关部门申请并获得同意后开展了异地建设，即结合棚改工程进行生态移民将林区山场居民有序拆迁安置到周边中心城镇。接受异地建设的城市分别给予了政策优惠，海拉尔区减免各项费用700元/平方米，牙克石市减免各项费用400元/平方米。截止2013年末，森工集团棚户区改造累计申报异地建设总户数31546户，其中，海拉尔10242户，扎兰屯1703户，根河146户，牙克石19455户。2013年末完工入住6565户，基本建成4990户，尾欠19991户。
(二)棚户区改造进展情况
截至2013年末，森工集团棚户区改造累计开工107938户，完工101021户，交付入住96031户。完成投资53.39亿元，其中，国家投资16.85亿元，自治区配套11.34亿元，棚改职工个人承担13.3亿元，森工集团配套投入11.9亿元，同时企业投入了大量建筑材料和义务劳动进行建设和维修。
截止2013年末，森工集团棚户区改造工程累计尾欠23966户，其中异地建设19991户，林管局局址3446户，林业局局址529户。按年度，2010年尾欠4568户；2011年尾欠7324户；2012年未完成计划尾欠3178户，2012年追加棚改计划20522户，实际建设13292户，尾欠7230户，2012年共尾欠10408户；2013年尾欠1666户。
2014年森工集团棚改新任务10941户，加补建的23966户共计34907户，占当年全市安居工程总量的55%，占全市各类棚户区改造总量的66%。按照自治区和呼伦贝尔市向森工集团下达的建设要求，2010年以来历年尾欠的23966户要全部封顶，尤其是二期尾欠的2622户异地建设项目要确保竣工入住，3446户局址安置项目要力争实现竣工入住，2014年新下达的10941户要全面开工（基础达到±0）。至7月底，历年尾欠的23966户补建任务开工9547户，开工率40%；2014年新下达的10941户任务开工8961户，开工率82%。森工集团棚改2014年总任务34907户合计开工18508户，开工率53%。
(三)棚户区改造取得的成效
棚户区改造实施5年来，棚改工程圆了林区数以十万计林业职工几代人的安居梦，累计有近30万名职工群众享受到棚改政策成果，户均居住面积从不足40平方米提高到50平方米以上，居住条件得到根本改观，生活质量明显提高。广大职工群众由衷拥护和感谢党的惠民政策，追求美好生活的愿望更加坚定，社会和谐稳定的基础愈加牢固。异地建设促进了城乡融合，社会群体间的交流沟通更加顺畅，城镇面貌得到改善，脏乱差现象和治安防火隐患大量减少，分散居住在山上林场和林业局的职工居民迁居到中心城镇，减少了森林腹地的人为干扰和火灾隐患，5年间共撤并山上林场47个，新增宜林地4707公顷，森林资源生活消耗大幅降低，生态安全得到了有效保障。棚户区改造工程的实施极大地带动了当地及周边地区相关产业市场，为地区经济发展注入了新的强大活力，促进了中心城镇的人口聚集、规模扩大，加快了城市化进程。
二、森工集团棚户区改造存在的问题
(一)开工率低于全市平均水平
至7月底森工集团棚改工程整体开工率仅为53%，低于全市安居工程60%的整体开工率。影响开工进度主要有三个原因，一是牙克石兴安新城棚改新区7390户任务仅开工474户，开工率6%，主要原因是地企衔接不畅；二是海拉尔东山二期项目5252户任务仅开工1647户，开工率31%，主要原因是转换土地使用性质和征迁要价高；三是牙克石市内东西平房、牙机厂区域的征拆难度较大。前两个项目若全部开工，今年森工集团棚改34907户整体任务的开工率可提高至82%。
(二)市政基础设施配套资金不足
由于拆迁难度大，大部分棚户区改造工程、特别是异地建设选址都在城市新区，加大了所在旗市区市政道路、供水、供热、排水等市政设施配套投入。在地方政府基础设施建设能力有限的情况下，进一步加剧了地方政府配套压力。如海拉尔东山异地棚改一期工程按期分配入住时间为今年9月20日，至7月底土地手续、规划手续、供水工程等尚未完成，可能影响按期交付使用。
(三)企业配套资金压力较大
森工集团棚户区改造工程配套资金是按照森工集团、林业局两级企业400元/平方米实行的，主要通过两个渠道解决，一方面是从企业经营收益内解决，另一方面是通过银行贷款解决。目前森工集团已投入配套资金11.9亿元，其中银行贷款5.4亿元。由于人工费和主要建筑材料价格、运费持续上涨，地产材料短缺，施工期短，跨年度施工等多种因素致使建安成本较其他地区偏高35%左右。在国家、自治区补助标准不变，职工个人承受能力有限的条件下，企业实际配套支出逐年增加，负担沉重。
(四)职工生活成本加大
受工程造价上涨和土地由划拨转为出让的影响，职工个人承担的部分愈来愈大，50平方米以内职工个人承担部分已从2009年的600元/平方米增加到2014年的1350元/平方米。林区职工收入长期低下，2013年在岗职工年平均工资32，355元，仅为内蒙古自治区地平工资的62.96%，且林区职工多为单职工家庭，棚改涉及居民多数属于贫困弱势群体，承担棚改楼房入住后的水、暖、电、气及物业管理费用等一系列生活成本困难较大，职工反响强烈。
(五)税收政策难以协调
棚户区改造实施以来，地方税务部门一直征收不动产营业税。按照现行的营业税政策，销售不动产是指有偿提供应税劳务、有偿转让无形资产或者有偿销售不动产的行为，现行税率为5%。棚户区改造为国家重点民生工程，其资金是国家投资、自治区配套、企业配套和个人共同承担。企业是在承担着巨额配套资金的压力下为林业职工改善住房条件，并非企业经营行为，没有形成利润，不应定性为“有偿销售”。虽然目前经自治区向国家财政部报告予以缓交，但一直没有得到妥善解决。
(六)森工集团急于求成思想较重
2012年依据森工集团申请上报计划，国家下达棚改计划为26000户，森工集团在2010年、2011年累计尾欠11892户的情况下继续申请追加棚改计划20522户，合计46522户，实际建设36114户，未开工10408户，占2009年至2013年未开工户数的43.4%。国家计划国有林区棚户区改造工程2017年完成，森工集团拟提前两年，于2015年完成。盲目扩张改造户数，急于缩短国家计划工期，无论对森工集团自身，还是对地方政府都增加了配套资金、市政建设等多方面的压力，影响到充分利用国家棚改政策。
(七)棚改后续问题较多
城镇基础设施和公共服务面临棚改工程的巨大压力；企业承担巨额银行贷款和财务费用，发展替代产业乏力；为低保户职工建设的不需职工出资的35平方米平房，只是缓解了居住现状；异地搬迁的居民就业、社会保障影响社会安定；2016年全面禁伐后企业经济转型、职工再就业；银行债务清偿渠道等一系列问题亟待谋划和布局。
三、对森工集团棚户区改造工程的建议
(一)加大地企协调力度确保开工率
市政府安居办成立后，在项目审批、工程建设、进度控制等方面做了大量有益的工作，推动了棚改工作进程。从视察情况看，在土地调整、基础设施建设、征拆、房屋质量等方面，森工集团与牙克石市政府仍需加大相互对接协调、合力攻坚，大力推进牙克石东西平房、牙机厂区域的征拆工作，在工程整体开工率方面仍需加大工作力度，尤其是牙克石棚改新区7390户开工率仅为6%，严重影响了森工集团棚改工程的开工率，进而影响全市安居工程开工率。
(二)多方筹措解决基础设施建设资金
采取加大市政道路、供水、供热、排水等市政设施建设资金申请力度，在森工集团棚改工程中申请生态移民资金，对棚改配套贷款利息申请政策减免，引入民间资本参与基础设施建设，出让命名权、广告位等多种方式筹集基础设施建设资金，确保棚改工程建得起、住得了。
(三)提高国家补贴标准缓解企业压力
我市气候寒冷、地处边疆、经济欠发达、建设成本高，据住建部门测算，我市房屋建设工程每平方米投资成本比内地高300元左右。在国家补助资金固定的情况下，地方配套和个人承担部分的资金明显高于其他地区。市政府应协同森工集团向国家及自治区提出适度加大保障性安居工程补助资金额度，针对森工集团的实际情况，采取“一企一策”的方式，制定特殊政策，给予特殊支持，减免棚户区改造工程的配套资金。
(四)加大产业扶持提高居民收入
森工集团棚户区改造工程完成后，将会有近10万人口异地安家，对地方政府基础设施、教育医疗、就业保障带来新的考验。特别是就业保障，关系到安居后住得起、住得稳和社会安定。建议市政府提前谋划，合理安排产业布局，充分提供就业机会，增加居民收入，提高社会保障水平，尽快使移居人口融入区域经济社会发展大局，放大惠民效果。
(五)协调解决不动产营业税问题
棚户区改造是国家拉动内需、改善职工居住条件的一项惠民工程，企业代行国家组织实施建设，并不是企业经营行为，企业相应配套一部分资金，产权归职工个人所有。建议市政府协同森工集团向国家申请对棚户区改造工程免征不动产营业税。
(六)循序渐进做好棚户区改造工作
今年森工集团林区棚户区改造任务为34907户。至7月底开工18508户，完成自治区和呼伦贝尔市的建设要求有一定困难。棚户区改造问题多，情况复杂，不能急于求成，不能贪大求多，要充分利用好国家政策，循序渐进，好事办好。
(七)统筹解决棚改后续问题
进一步加大城镇基础设施和公共服务建设力度，确保棚改居民住得好；畅通企业融资渠道，积极发展替代产业；大力推进内部改革，加快企业转型步伐；扩大社会保障范围，促进转移人口充分就业；多渠道反映实际问题，争取国家政策支持。积极稳妥地处理好棚改后续问题，使广大林区人民充分享受国家的惠民政策，企业减轻包袱轻装上阵，形成人民安居、企业转型、产业发展、社会安定的多赢局面。
