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生态环境保护管理体制情况的调研报告
——2014年4月24日在呼伦贝尔市第三届人民代表大会
常务委员会第九次会议上
市人大常委会生态环境保护管理体制调研组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，健全我市生态环境保护管理体制，更好地保护生态环境，按照常委会2014年工作安排，组成由金海副主任为组长，市人大环资委、市环保局、部分组成人员为成员的生态环境保护管理体制调研组，于3月13日至24日，先后深入4个旗市区、4个市直相关部门和6家企业进行了调研。现将调研情况报告如下。
一、我市生态环境保护管理体制现状
近年来，市委、政府高度重视生态环境保护，努力推进生态文明建设，将“生态立市”列为五大战略之首，提出了“有退有进、美丽与发展双赢”，“点状布局、集中发展、深度开发、循环利用”，“以1%的开发节点释放99%的森林草原”等一系列新思路，通过节能减排、天保工程、治沙、退小退伐退耕退牧、绿色矿山和谐矿区、生态市创建、流域治理等切实有效的举措，在保护好生态环境的前提下，实现了经济社会的持续快速发展。各旗市区、各部门的生态环境责任意识日益增强，沙地治理成效尤其突出。在重大经济政策、发展规划和重要建设项目研究论证过程中，都充分考虑了生态和环境因素，生态环境保护与经济社会发展综合决策机制基本建立。特别是全市环保部门逐步得到加强，实现了历史性的转变。全市14个旗市区全部成立了独立的环保行政机构和环境监察、监测机构。
二、存在的问题
通过调研发现，全市生态环境保护管理体制还存在着一些问题和不足，亟待解决。
（一）生态环境保护责任落实不到位。一是认识不到位。大部分旗市区只注重经济的发展，轻视了生态环境保护，形成了长期积累的生态环境欠账得不到有效解决，新的生态环境问题又在叠加。在项目引进、工业布局、严格环境监管等方面存在不同程度的问题。二是基础设施建设不到位。部分城镇污水处理厂及配套管网建设严重滞后，不能保证稳定运行，导致大量工业、生活污水直排河流，群众反应强烈。三是责任不到位。政府没有履行好应有的监管责任，个别重点工业项目选址不符合环保要求，存在环境风险隐患；一些企业长期存在环境违法行为，导致环境问题积小患成大恶，增加了污染治理的难度，造成一定的社会影响。
（二）生态环境保护监管职能分散。一是各部门没有严格落实《环境保护法》，对《环境保护法》的认识存在误区，形成了监管上的漏洞。二是各部门之间缺乏协调配合机制，存在多头执法、政出多门、建设资金分散等现象，难以形成资金集中使用和严格监管的强大合力。三是各部门职责交叉现象突出，部门之间职责界定不清，你中有我、我中有你、边界模糊，主辅关系不明，有利则争、无利则推，这在很大程度上降低了行政效能。
（三）生态环境监管队伍严重不足。一是机构不健全。如乡镇没有环保机构，随着工业污染向农村转移问题日益突出，农村环境管理缺乏抓手。二是人员不足。人员少、任务重，执法力量薄弱，影响了工作的开展。以全市环保系统为例，按照国家环境监察、监测标准化建设要求，地市级环境监察人员应当达到30人、环境监测人员应当达到70人，而我市环境监察支队现有编制17个、环境监测中心站现有编制45个。国家要求旗县级环境执法人员应当达到20人、环境监测人员应当达到10人，目前旗市区监察大队平均编制8个、环境监测站平均编制7个。全市环保系统人员总量明显不足。由于人员短缺，大批先进的仪器设备没有使用，丧失了对排污企业的有效监管；每到春夏季，乱采滥挖草原野生植物现象严重，现有草原执法力量疲于奔命。
（四）生态环境监管措施不力。一是难以形成“刚性”约束。由于生态环保法律法规不完善的原因，执法刚性不强，手段单一，对一些生态环境违法问题打击不力，形成不了对违法企业的震慑作用。二是企业社会责任意识不强。企业法律意识淡薄，片面追求经济利益，没有履行好社会责任，给生态环境造成了破坏。三是关停企业难。对于逾期未完成治理的，执法部门关停违法排污企业需要报请政府决定，无法查封扣押排污相关设施。四是前置审批偏弱。一些新建项目，为了抢工程进度，采取边开工建设、边做环评报告，丧失了环评审批前置把关的屏障。
（五）生态环保企业缺乏政策支持。发展循环经济是废物资源化、减少污染物排放、加强环境保护的重要措施。我市利用废弃物、污染物为生产原料的企业，如塑料加工厂、有机肥生产厂因得不到政策支持而步履维艰。阿荣旗哈荣塑料制品有限公司2005年至2008年三年间共回收农药废弃包装物600余万个，进行无害化处理再利用，极大地减少了农药废弃包装物残留的药液对环境、尤其是对水环境的影响和威胁。但由于企业运营成本较高、盈利空间有限、周转资金不足，最终导致企业逐步减少了回收量，并于2009年下半年停止了回收。
三、几点建议
针对我市生态环境保护管理体制存在着一些问题和不足，并结合我市实际，提出以下建议：
（一）严格落实政府生态环境保护责任。一是完善考核制度。要进一步完善领导干部政绩综合评价体系，重点加大生态环境保护考核力度。严格实行生态环境保护“一票否决”制，对未完成年度污染减排、重点流域治理、重金属污染防治等环保任务的地方实施区域限批，并取消当年党政领导班子评优资格，不得提拔重用。二是形成长效机制。探索建立生态效绩离任审计与后评价制度，明确不管当初决策人职务是否变动、是否在职，都要承担与考核评价结果相应的责任，因决策失误导致生态环境恶化的，必须进行责任追溯与惩戒。三是严格落实责任。将领导干部的责任与环境保护牢牢捆绑在一起，使保护优先、绿色发展成为决策者的思维习惯。
（二）设立生态文明建设专门机构。鉴于生态环境保护职能分散交叉、生态环境执法主体力量 分散的现状，为加强部门间生态环境保护工作的协调配合，有必要进行整合，由专门机构统一领导（如生态文明建设委员会），实现定期召开协调会议，通报部门工作进展情况，做到信息互换互通，形成议事会商制度，就工作中相关联的部分进行深入研究，推动工作落实，开展联合执法，避免各自为政。
（三）加强生态环境建设与监管队伍建设。生态文明建设是系统工程，在“五位一体”总体布局中起基础性作用。其首要任务是加强目前的生态环境的保护，使其不再继续遭受破坏和污染。因此，加强生态环境建设与监管队伍建设刻不容缓。要按照“控总量，优结构”的思路，调整机构编制、优化资源配置，通过跨部门、跨系统、跨行业调剂，逐步解决生态环境建设与监管机构不健全、人员不足的问题。
（四）加强生态环境监管法治体系建设。通过创新监管模式、完善监管机制、加大监管力度，不断提高生态环境监督管理水平。一是加强生态环境保护制度建设。抓紧制定建设项目全过程环境监管、农村生态环境监管、环境与发展综合决策公众参与、环境违法信息公告、环境监管分级负责制等环境管理制度，逐步解决环境管理体制不顺、执法成本过高、执法手段偏软等问题。二是加大生态环境违法行为处罚力度。加大行政问责力度，对工作职责履行不到位造成生态环境问题的，由监察部门追究有关责任人的行政责任；对生态环境违法犯罪行为及时移送司法机关立案侦查，依法追究法律责任。
（五）建立生态文明建设基金。为加强我市生态环境保护力度，推进生态文明建设，两级财政安排专门资金，并接受热心生态文明建设事业的自然人、法人或其他组织的捐赠，设立呼伦贝尔市生态文明建设基金。基金主要用于支持和资助促进我市生态文明建设事业发展的科技开发和示范项目，开展和资助促进我市生态文明建设的宣传、教育培训活动，促进全市经济社会可持续发展。
